Kết nối trí tuệ vì sự phát triển bền vững * Connecting Think - Tank for sustainable development

ĐỘC QUYỀN NHÀ NƯỚC Ở EU – MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM[1]

Tóm tắt: Việt Nam và một số nước EU có một đặc điểm chung là có sự tồn tại của độc quyền nhà nước trong một số lĩnh vực. Pháp luật EU xây dựng các tiêu chí rất cụ thể về duy trì tình trạng độc quyền nhà nước trong lĩnh vực phục vụ lợi ích kinh tế chung

 

 

Tóm tắt: Việt Nam và một số nước EU có một đặc điểm chung là có sự tồn tại của độc quyền nhà nước trong một số lĩnh vực. Pháp luật EU xây dựng các tiêu chí rất cụ thể về duy trì tình trạng độc quyền nhà nước trong lĩnh vực phục vụ lợi ích kinh tế chung hoặc lĩnh vực mà nhà nước giao cho doanh nghiệp thực hiện để tạo lập ngân sách nhà nước. Cho đến nay, Việt Nam chưa có các quy định pháp luật cụ thể và minh bạch về độc quyền nhà nước. Vì lẽ đó, việc nghiên cứu pháp luật EU về duy trì tình trạng độc quyền nhà nước sẽ giúp cho Việt Nam có được những bài học kinh nghiệm quí báu trong việc xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về độc quyền nhà nước.

Abstract: There have been state monopolies operating in some industries in Vietnam and some members of EU. EU has been set out legal framework which provides criteria for maintenance of state monopolies which are undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest or having the character of of a revenue- producing monopoly. Vietnam has not enacted detailed provisions of law concerning state monopolies. Therefore, to research EU’s rules of law regarding state monopolies will bring the good experiences for Vietnam in construction and improvement of provisions of law regarding regulation of state monopolies.

Từ khóa: competition, enterprises, state monopolies, general economic interest

Key words: cạnh tranh, doanh nghiệp, độc quyền nhà nước, lợi ích kinh tế chung

Độc quyền nhà nước nhìn chung là loại độc quyền do pháp luật quy định. (Ủy ban Quốc gia về Hợp tác kinh tế Quốc tế, 2005, tr. 27) theo đó, một hoặc một số chủ thể kinh tế được Nhà nước giao nhiệm vụ độc quyền thực hiện một hoặc một số hoạt động thương mại nhất định. Về mặt lịch sử, ở một số quốc gia thành viên của EU vẫn duy tình trạng độc quyền nhà nước trong một số lĩnh vực đặc biệt, như lĩnh vực năng lượng, viễn thông, bưu điện, vận tải hàng không, hàng hải ... Các chủ thể độc quyền nhà nước được coi là có vị trí thống lĩnh thị trường. (Vụ tố tụng hình sự chống lại Corbeau, 1993, đoạn 9). Độc quyền nhà nước tồn tại với nhiều lý do, như để bảo đảm đảm an ninh cung ứng, bảo đảm công bằng, khả năng tiếp cận dịch vụ cơ bản và thiết yếu của toàn bộ dân cư.

Trong xu thế phi độc quyền hóa đang diễn ra mạnh mẽ ở EU, việc duy trì tình trạng độc quyền nhà nước bị coi là trái với Hiệp ước của Liên minh Châu Âu[2]. (Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, Điều 106.1)[3] quy định: “Quốc gia thành viên không được ban hành hoặc duy trì bất kỳ biện pháp nào trái với quy định trong Hiệp ước, cụ thể là Điều 18 và Điều 101 đến 109 để áp dụng cho các doanh nghiệp nhà nước hoặc các doanh nghiệp khác được quốc gia thành viên dành cho đặc quyền hoặc độc quyền.”

(Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, từ Điều 101 to Điều 109) đưa ra các quy tắc về cạnh tranh theo nguyên tắc cấm các hành vi hạn chế cạnh tranh và kiểm soát các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường. Như vậy, tinh thần của Hiệp ước là hạn chế việc xóa bỏ cạnh tranh. Tuy nhiên, Hiệp ước vẫn đưa ra căn cứ để duy trì tình trạng độc quyền nhà nước. (Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, Điều 106.2) quy định:

“Các doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung hoặc có tính chất của một doanh nghiệp độc quyền tạo lập ngân sách nhà nước sẽ tuân thủ các quy định trong Hiệp ước, cụ thể là các quy định về cạnh tranh ở mức độ không cản trở việc thực hiện các nhiệm vụ được giao về mặt pháp lý hoặc trên thực tế. Việc thực hiện các hoạt động thương mại này không được trái với lợi ích của Liên minh.”

Như vậy Hiệp ước chấp nhận việc duy trì tình trạng độc quyền nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ phục vụ lợi ích chung hoặc có tính chất của một doanh nghiệp độc quyền tạo lập ngân sách nhà nước nếu như việc chấp nhận tự do cạnh tranh thay vì duy trì tình trạng độc quyền sẽ gây cản trở cho việc thực hiện các nhiệm vụ trên, miễn là không trái với lợi ích của Liên minh. Điều luật này cũng cho phép quốc gia thành viên dành cho doanh nghiệp thực hiện những nhiệm vụ vừa nêu những đặc quyền nhất định theo hướng chỉ phải tuân thủ pháp luật cạnh tranh ở mức độ không gây cản trở việc thực hiện nhiệm vụ vừa nêu.

Trên cơ sở quy định liên quan của pháp luật EU và các nước thành viên, các yếu tố là căn cứ để duy trì tình trạng độc quyền và/hoặc hưởng đặc quyền theo (Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, Điều 106.2) bao gồm: (1). Doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ; (2). Dịch vụ được giao là dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung; (3). Việc tuân thủ pháp luật cạnh tranh sẽ cản trở việc thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung; (4). Không trái với lợi ích chung của Liên minh. Ngoài doanh nghiệp phục vụ lợi ích kinh tế chung, còn tồn tại doanh nghiệp độc quyền tạo lập ngân sách nhà nước là doanh nghiệp nhà nước được giao nhiệm vụ thực hiện một hoặc một số dịch vụ nhất định để tạo thu nhập cho ngân sách nhà nước. Trên thực tế, không có nhiều vụ việc liên quan đến doanh nghiệp độc quyền tạo lập ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, để được hưởng đặc quyền theo (Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, Điều 106.2), doanh nghiệp này cũng phải chứng minh đầy đủ các yếu tố như doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung.

Thông thường, ở mỗi quốc gia thành viên, Nhà nước ban hành một đạo luật hoặc một quy chế hành chính giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung cho một hoặc một số doanh nghiệp nhất định. Trong vụ Klaus Höfner và Fritz Elser kiện Macrotron GmbH (1991), ở Đức, Văn phòng liên bang về việc làm (Bundesanstalt) được giao nhiệm vụ độc quyền giới thiệu việc làm trên cơ sở Luật thúc đẩy việc làm. Nhiệm vụ cũng có thể được giao thông qua một thỏa thuận giữa doanh nghiệp và Nhà nước theo quy định của pháp luật. Trong vụ Uỷ ban Châu Âu kiện Cộng hoà Pháp (1997), Công ty điện lực Pháp (EDF) được giao độc quyền cung cấp điện trong vòng 75 năm theo thỏa thuận với Nhà nước ngày 27/11/1958. Và Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu đã thừa nhận phương thức giao nhiệm vụ này. Ngoài ra, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng có thể ban hành quyết định giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ cho doanh nghiệp. (Văn phòng thương mại công bằng, 2004, đoạn 2.12).Tuy nhiên, chỉ đơn thuần là sự phê chuẩn không đủ cơ sở để khẳng định là doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ.

  1. Dịch vụ được giao là dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung hoặc dịch vụ được cung cấp để tạo thu nhập cho ngân sách nhà nước

Trước hết phải khẳng định rằng dịch vụ thuộc phạm vi điều chỉnh của luật cạnh tranh là các dịch vụ kinh tế, các dịch vụ phi kinh tế như dịch vụ hành chính hoặc dịch vụ xã hội không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật cạnh tranh.

Về nguyên tắc, quốc gia thành viên sẽ tự xác định các dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung. Khi xét thấy dịch vụ cụ thể không được đáp ứng bởi thị trường, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể giao nhiệm vụ này cho một hoặc một số doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ này vì lợi ích chung. Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp dịch vụ được lựa chọn bởi cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên được chấp nhận là dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung. Dịch vụ bốc, dỡ hàng, vận chuyển hàng, lưu kho và các dịch vụ di chuyển hàng hóa hoặc nguyên vật liệu trong cảng biển (dịch vụ dock-work) không được coi là dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung. (Vụ Merci convenzionali porto di Genova SpA kiện Siderurgica Gabrielli SpA, 1991, đoạn 27). Dịch vụ phục lợi ích kinh tế chung là dịch vụ mà:

(1). Dịch vụ được cung cấp vì mục đích lợi nhuận (dịch vụ có tính chất kinh tế). Dấu hiệu này được sử dụng để phân biệt với các dịch vụ không có tính chất kinh tế là các dịch vụ được cung cấp không vì mục đích lợi nhuận. Chính vì vậy, các dịch vụ được cung cấp trong các lĩnh vực văn hóa, xã hội, giáo dục và y tế vẫn có thể được coi là dịch vụ có tính chất kinh tế nếu chúng được thực hiện vì mục đích lợi nhuận.

(2). Dịch vụ không phục vụ lợi ích cá nhân. Trong vụ Belgische Radio en Televisie kiện SV SABAM and NV Fonior, 1974, đoạn 23), Tòa án nhận định: Không thể có trường hợp Nhà nước giao nhiệm vụ cho doanh nghiệp thực hiện dịch vụ phục vụ lợi ích cá nhân, bao gồm cả quyền sở hữu trí tuệ được bảo vệ bởi pháp luật.

(3). Dịch vụ phải được cung cấp rộng rãi. Trong vụ Quận Almelo và các chủ thể khác kiện NV Energiebedrijf Ijsselmij, 1994, đoạn 48), Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu nhận định:

Doanh nghiệp phải bảo đảm rằng trên toàn bộ lãnh thổ liên quan đến các dịch vụ được cung cấp theo thỏa thuận, tất cả người tiêu dùng bao gồm nhà phân phối địa phương và người sử dụng cuối cùng được cung cấp điện một cách không bị gián đoạn với khối lượng đầy đủ đáp ứng được nhu cầu tại bất kỳ thời điểm nào, với giá cả thống nhất cùng với các điều kiện thương mại không thay đổi phù hợp với các tiêu chuẩn chung áp dụng cho tất cả người tiêu dùng. (Vụ Quận Almelo và các nguyên đơn khác kiện NV Energiebedrijf Ijsselmij, 1994, đoạn 48)

Tuy nhiên, trong một số trường hợp nhất định, dịch vụ hướng tới một nhóm người tiêu dùng nhất định vẫn có thể được coi là dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung. (Văn phòng thương mại công bằng, 2004, đoạn. 2.22)

Doanh nghiệp độc quyền tạo lập ngân sách nhà nước cũng phải chứng minh là dịch vụ được giao là dịch vụ cung cấp để tạo lập thu nhập cho ngân sách nhà nước.

Thứ nhất, lý do  này được các tòa án Châu Âu lý giải rằng việc miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh[4] được đặt ra khi nó cần thiết cho doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung trong điều kiện kinh tế có thể chấp nhận được. Như vậy, các điều kiện kinh tế phải được xem xét, như chi phí mà doanh nghiệp phải chịu, pháp luật, cụ thể là các quy định về môi trường mà doanh nghiệp phải tuân thủ. (Vụ Quận Almelo và các nguyên đơn khác kiện NV Energiebedrijf Ijsselmij, 1994, đoạn 49)Trong vụ tố tụng hình sự chống lại Corbeau (1993, đoạn 21), Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu nhận định:

Câu hỏi của Tribunal Correctionnel de Liège được trả lời như sau hành vi được coi là trái với Điều 90 Hiệp ước EEC nếu luật của quốc gia thành viên dành cho một chủ thể như Régie des Postes độc quyền thu thập, vận chuyển và giao thư, bằng việc sử dụng các chế tài hình sự, cấm thành lập một chủ thể kinh tế cung cấp một dịch vụ cụ thể không liên quan đến dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung đáp ứng yêu cầu cụ thể của các chủ thể kinh tế và cần những dịch vụ không thuộc phạm vi của dịch vụ bưu chính truyền thống và không đáp ứng sự cân bằng kinh tế của dịch vụ phục vụ lợi ích chung được thực hiện bởi tổ chức độc quyền.

Sự cân bằng kinh tế của dịch vụ phục vụ lợi ích chung được lý giải là bảo đảm bù đắp giữa lĩnh vực kinh doanh ít lãi với lĩnh vực kinh doanh có lãi và do đó là cơ sở để hạn chế cạnh tranh từ khu vực tư nhân nơi có lĩnh vực kinh doanh có lãi được xem xét. (Vụ tố tụng hình sự chống lại Corbeau,1993, đoạn 17)

Trên thực tế, nếu cho phép các chủ thể tư nhân cạnh tranh với tổ chức độc quyền trong lĩnh vực mà họ lựa chọn sẽ dẫn đến các chủ thể này tập trung vào các hoạt động tạo ra lợi nhuận và họ sẽ chào mức giá có lợi hơn so với giá mà tổ chức độc quyền áp dụng, vì khác với tổ chức độc quyền, các chủ thể tư nhân không bị ràng buộc bởi các lý do kinh tế để bù đắp các khoản lỗ ở lĩnh vực kinh doanh không có lãi với các khoản lãi từ lĩnh vực kinh doanh có lãi. (Vụ tố tụng hình sự chống lại Corbeau, 1993, đoạn 18)

Điều kiện kinh tế có thể chấp nhận được cũng được phân tích trong vụ Uỷ ban Châu Âu kiện Vương quốc Hà Lan (1997) liên quan đến việc Ủy ban kiện Hà Lan vì vi phạm Điều 86 Hiệp ước EC khi giao độc quyền nhập khẩu điện cho SEP để phân phối cho cộng đồng:

“Xét đặc thù của điện lực và cách thức mà nó được sản xuất, truyền tải và phân phối ở Hà Lan, rõ ràng việc mở cửa thị trường sẽ dẫn đến sự thay đổi lớn về cách thức mà hệ thống cung cấp điện quốc gia vận hành, cụ thể là đối với nghĩa vụ cung cấp của SEP từ kế hoạch mà nó chịu trách nhiệm đến các chức năng của hệ thống là cơ sở để xác định chi phí thấp ở mức có thể và cả đối với trách nhiệm xã hội.” (Vụ Uỷ ban Châu Âu kiện Vương quốc Hà Lan, 1997, đoạn, 55)

Vì vậy, Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu bác đơn kiện của Ủy ban vì cho rằng Hà Lan đã giao nhiệm vụ cung cấp dịch phục vụ lợi ích kinh tế chung trong điều kiện kinh tế chung có thể chấp nhận được. (Vụ Uỷ ban Châu Âu kiện Vương quốc Hà Lan, 1997, đoạn, 64). Trong trường hợp việc chấp nhận cạnh tranh sẽ dẫn đến tình trạng các chủ thể tham gia thị trường sẽ hướng tới phục vụ các khách hàng mang lại nhiều lợi nhuận và bỏ bê các khách hàng không mang lại lợi nhuận, thì việc miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh đối với doanh nghiệp độc quyền nhằm bảo đảm cho doanh nghiệp này cung cấp dịch vụ cho toàn bộ người tiêu dùng mà không có sự phân biệt được coi là hợp pháp.

Thứ hai, yếu tố này cũng có thể được lý giải theo hướng các nghĩa vụ nhằm thực hiện dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung không thể thực hiện được nếu không được miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh. Sự đe dọa về sự chấm dứt tồn tại của doanh nghiệp độc quyền không phải là dấu hiệu bắt buộc để chứng minh cho yếu tố “việc tuân thủ pháp luật cạnh tranh sẽ cản trở việc thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung” (Vụ Uỷ ban Châu Âu kiện Cộng hoà Pháp, 1991, đoạn 95).

Thứ ba, bảo đảm an ninh cũng có thể được coi là một yếu tố cần thiết để miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh. Ví dụ, trong vụ tranh chấp giữa Corsica Ferries France kiện Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova và các nguyên đơn khác (1998), Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu đưa ra quan điểm:

Trên cơ sở chứng cứ của vụ việc có thể thấy dịch vụ lai dắt là dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung, lợi ích này có đặc điểm đặc thù trong tương quan với các hoạt động kinh tế khác, vì vậy thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 90(2) của Hiệp ước. Các tập đoàn lai dắt có nghĩa vụ cung cấp dịch vụ lai dắt cho bất kỳ người sử dụng nào tại bất kỳ thời điểm nào vì lý do an toàn trong các vùng cảng. Trong tất cả các trường hợp, Cộng hòa Italia, trên cơ sở bảo đảm an ninh chung, có thể hoàn toàn giao nhiệm vụ này cho các công ty địa phương độc quyền khai thác dịch vụ này một cách quảng đại. (Vụ Corsica Ferries France kiện Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova và các chủ thể khác, 1998, đoạn 45)

Việc miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh không trái với lợi ích chung của Liên minh. Nguyên tắc này nhằm bảo đảm lợi ích chung của Liên minh được ưu tiên so với lợi ích của quốc gia thành viên. (Paul P. Craig, Gráinne de Buscra, 2008, tr. 1081)

Về nguyên tắc, doanh nghiệp chỉ được hưởng miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh trong phạm vi dịch vụ cụ thể được giao phục vụ lợi ích kinh tế chung chứ không phải cho toàn bộ các dịch vụ mà nó cung cấp.

Để làm rõ vấn đề này, việc phân tích quan điểm của tòa án trong vụ Klaus Höfner and Fritz Elser kiện Macrotron GmbH (1991) là rất quan có ý nghĩa.  Theo quy định của Luật thúc đẩy việc làm (Arbeitsförderungsgesetz) thì các biện pháp được áp dụng phù hợp với chính sách kinh tế và xã hội của Liên bang để đảm bảo đạt được và duy trì trình độ lao động cao, tạo việc làm ổn định và do vậy góp phần vào phát triển kinh tế. Nhiệm vụ này được giao cho Văn phòng liên bang về việc làm (Bundesanstalt). Với nhiệm vụ này, Bundesanstalt là cầu nối giữa người lao động với người sử dụng lao động và quản lý trợ cấp thất nghiệp. Theo Điều 13 của đạo luật này, các hoạt động nêu trên của Bundesanstalt là độc quyền. Theo Điều 134 Bộ luật dân sự Đức và án lệ thì hành vi thực hiện hoạt động xúc tiến lao động trái với Luật thúc đẩy việc làm và vô hiệu. Tuy nhiên, hoạt động tuyển dụng nhân sự điều hành có thể được thực hiện bởi các nhà tư vấn việc làm. Một vụ việc liên quan đến các nhà tư vấn việc làm tư nhân ký hợp đồng với người sử dụng lao động là Macrotron. Theo đó, các nhà tư vấn việc làm sẽ cung cấp ứng viên cho vị trí giám đốc bán hàng. Tuy nhiên, Macrotron không chấp nhận ứng viên do các nhà tư vấn giới thiệu và từ chối thanh toán phí. Vụ việc được đưa ra tòa án Đức. Tòa án Đức cho rằng hợp đồng giới thiệu việc làm vô hiệu vì trái với Điều 13 Luật thúc đẩy việc làm và đề nghị Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu giải thích. Trong bản án ngày 23/4/1991, Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu cho rằng:

Xem xét các phân tích trên, câu hỏi thứ tư được giải đáp như sau một tổ chức cung cấp dịch vụ việc làm thuộc nhà nước khi thực hiện các hoạt động xúc tiến việc làm phải tuân thủ Điều 86 của Hiệp ước miễn rằng việc tuân thủ này không cản trở tổ chức chức này thực hiện nhiệm vụ cụ thể được giao. Một quốc gia thành viên trao cho tổ chức việc làm nhà nước độc quyền thực hiện các hoạt động xúc tiến thương mại được coi là vi phạm Điều 90(1) của Hiệp ước nếu quốc gia này tạo ra các hoàn cảnh mà tổ chức này không thể tránh việc vi phạm Điều 86 của Hiệp ước. Vi phạm được coi là  xảy ra  nếu các điều kiện sau đây thỏa mãn: Độc quyền được mở rộng đến cả hoạt động tuyển dụng nhân sự điều hành; tổ chức việc làm thể hiện không có khả năng đáp ứng được nhu cầu về tuyển dụng nhân sự điều hành trên thị trường; việc thực hiện các hoạt động xúc tiến tuyển dụng nhân sự cao cấp của các nhà tư vấn tuyển dụng không thể thực hiện được do điều khoản cấm hành vi này được duy trì hiệu lực và việc không tuân thủ điều khoản này dẫn đến hợp đồng vô hiệu; các hoạt động nêu trên có thể được mở rộng ra đối với công dân hoặc lãnh thổ của quốc gia thành viên khác. (Vụ Klaus Höfner kiện Fritz Elser với Macrotron GmbH, 1991, đoạn 34)

Qua phán quyết này có thể thấy Tòa án không chấp nhận hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường.

  1. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Việt Nam và một số nước thuộc EU có một điểm chung là có sự tồn tại của độc quyền nhà nước. Ví dụ, hiện nay Việt Nam vẫn đang duy trì độc quyền nhà nước trong lĩnh vực sản xuất vàng miếng, vàng nguyên liệu, quản lý, khai thác hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt. (Luật cạnh tranh số 23/2018/QH14, Điều 28) quy định về độc quyền nhà nước và các nguyên tắc kiểm soát độc quyền nhà nước. Theo đó các nguyên tắc kiểm soát bao gồm:

Thứ nhất, Nhà nước quyết định giá mua, giá bán hàng hoá, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước.

Thứ hai, Nhà nước quyết định số lượng, khối lượng, phạm vi thị trường của hàng hoá, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước.

Thứ ba, Nhà nước định hướng, tổ chức các thị trường liên quan đến hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước theo quy định của pháp luật.

Thứ tư, khi thực hiện các hoạt động kinh doanh khác ngoài lĩnh vực độc quyền nhà nước và sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, các doanh nghiệp không chịu sự điều chỉnh của quy định tại (Luật cạnh tranh số 23/2018/QH14, Điều 28. khoản 1) nhưng vẫn chịu sự điều chỉnh của các quy định khác của Luật cạnh tranh.

Hiện nay, ngoài Điều 28 Luật số 23/2018/QH14, Việt Nam chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định một cách cụ thể về cơ chế kiểm soát doanh nghiệp độc quyền nhà nước. Mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định số 94/2017/NĐ-CP ngày 10/08/2017 về hàng hoá, dịch vụ, địa bàn thực hiện độc quyền nhà nước trong hoạt động thương mại. Tuy nhiên, Nghị định chỉ liệt kê danh mục hàng hoá, dịch vụ, địa bàn thực hiện độc quyền nhà nước trong thương mại mà chưa nêu ra được tiêu chí xác định lĩnh vực độc quyền nhà nước. Như vậy, cho đến nay, tiêu chí xác định lĩnh vực độc quyền nhà nước chưa được cụ thể hóa. Rõ ràng, trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam hiện nay, duy trì độc quyền nhà nước trong một số lĩnh vực kinh tế là rất cần thiết. Tuy nhiên, các tiêu chí cũng như cơ chế xác định lĩnh vực và tổ chức độc quyền nhà nước cần phải được hoàn thiện và cụ thể theo hướng sau:

Thứ nhất, các tiêu chí và cơ chế xác định lĩnh vực và doanh nghiệp độc quyền nhà nước cần được quy định trong luật cạnh tranh. Bởi vì, duy trì độc quyền nhà nước là khuynh hướng ngược với tinh thần của pháp luật cạnh tranh. Khuynh hướng ngược này được coi là ngoại lệ của pháp luật cạnh tranh, nên cần được quy định trong pháp luật cạnh tranh. Các tiêu chí này được quy định trong luật cạnh tranh cũng sẽ là cơ sở pháp lý ở cấp độ đạo luật để Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ xác định lĩnh vực độc quyền nhà nước.

Thứ hai, chỉ có Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ mới có quyền xác định lĩnh vực độc quyền nhà nước. Các bộ và cơ quan nhà nước ở địa phương không có quyền xác định lĩnh vực độc quyền nhà nước. Quy định này nhằm hạn chế tình trạng các bộ, ngành, địa phương, vì lợi ích cục bộ, tùy tiện duy trì tình trạng độc quyền gây ảnh hưởng đến trật tự kinh tế chung của quốc gia.

Thứ ba, EU đưa ra tiêu chí duy trì độc quyền nhà nước là các doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung hoặc có tính chất của một doanh nghiệp độc quyền tạo lập ngân sách nhà nước sẽ tuân thủ các quy định trong Hiệp ước, cụ thể là các quy định về cạnh tranh ở mức độ không cản trở việc thực hiện các nhiệm vụ được giao về mặt pháp lý hoặc trên thực tế. Trong đó tiêu chí “doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ phục vụ lợi ích kinh tế chung” là tiêu chí khá tương đồng với một số doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam được giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thương mại vì lợi ích chung của quốc gia. Vì vậy, Việt Nam nên học tập kinh nghiệm này của EU để xây dựng tiêu chí xác định lĩnh vực độc quyền nhà nước và doanh nghiệp độc quyền nhà nước.

Về lĩnh vực độc quyền nhà nước, Nhà nước chỉ duy trì tình trạng độc quyền nhà nước đối với một số lĩnh vực đặc biệt quan trọng phục vụ lợi ích kinh tế chung của quốc gia. Tiêu chí “phục vụ lợi ích kinh tế chung của quốc gia” sẽ do Nhà nước xác định theo từng thời kỳ dựa trên các yếu tố sau: (1). Lợi ích kinh tế chung của quốc gia phải được hiểu là lợi ích kinh tế của toàn quốc gia chứ không phải là lợi ích cục bộ của ngành hoặc địa phương nào. Điều này được hiểu là hoạt động thương mại thuộc phạm vi độc quyền nhà nước có mục đích phục vụ lợi ích của toàn thể xã hội bao gồm tất cả những người tiêu dùng liên quan chứ không bị bó hẹp trong phạm vi một nhóm lợi ích hay một khu vực địa lý nào thuộc quốc gia. (2). (a) Bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia và an toàn xã hội. Theo yếu tố này thì rõ ràng trong trường hợp mặc dù các thành phần kinh tế khác có khả năng tham gia thị trường nhưng việc để các thành phần kinh tế khác tham gia có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến quốc phòng, an ninh quốc gia và an toàn xã hội thì Nhà nước sẽ duy trì tình trạng độc quyền nhà nước; hoặc (b). Có đủ cơ sở để xác định thị trường có nhu cầu lớn đối với hàng hóa, dịch vụ cụ thể nhưng nếu để các thành phần kinh tế khác tham gia sẽ ảnh hưởng đến chính sách kinh tế chung của nhà nước thì Nhà nước sẽ duy trì tình trạng độc quyền nhà nước.

Các tổ chức độc quyền nhà nước là các tổ chức, doanh nghiệp nhà nước được giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thương mại thuộc phạm vi độc quyền nhà nước. Các tổ chức độc quyền nhà nước có thể được xác định cụ thể trong các đạo luật, pháp lệnh hoặc nghị định. Các tổ chức độc quyền nhà nước cũng có thể do các bộ quản lý chuyên ngành, các địa phương thành lập và giao nhiệm vụ thực hiện hoạt động thương mại độc quyền trên cơ sở quy định của luật cạnh tranh, luật chuyên ngành, pháp lệnh hoặc nghị định. Các văn bản xác định tổ chức độc quyền nhà nước phải được công bố rộng rãi.

Thứ tư, theo kinh nghiệm của EU, quốc gia thành viên được phép duy trì tình trạng độc quyền nhà nước và dành cho doanh nghiệp độc quyền nhà nước những đặc quyền nhất định như được miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, đặc quyền đó không bao hàm việc cho phép các doanh nghiệp độc quyền nhà nước được lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường. Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu khẳng định các doanh nghiệp độc quyền nhà nước không được xác lập giá không công bằng, xác lập các điều kiện thương mại không công bằng, hạn chế phát triển kỹ thuật, phân biệt đối xử đối với người tiêu dùng, áp dụng các điều kiện khác nhau cho các giao dịch tương tự với các đối tác thương mại. (Vụ Merci convenzionali porto di Genova SpA kiện Siderurgica Gabrielli SpA, 1991, đoạn 18). Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu cũng cho rằng hành vi buộc khách hàng phải mua hàng hóa khác từ doanh nghiệp độc quyền để được cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ khác cũng được coi là hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường. (Vụ quận Almelo và các nguyên đơn khác kiện NV Energiebedrijf Ijsselmij, 1994, đoạn. 44). Cách tiếp cận này cần được Việt Nam học tập. Theo đó, các tổ chức độc quyền nhà nước có thể được miễn trừ tuân thủ một số quy định của pháp luật cạnh tranh liên quan đến hạn chế cạnh tranh nhưng không được lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường và lạm dụng ví trí độc quyền.

Kết luận

 Nói tóm lại, Việt Nam vẫn cần duy trì độc quyền nhà nước trong một số lĩnh vực nhất định. Điều này được khẳng định rõ tại (Luật cạnh tranh số 23/2018/QH14, Điều 28. khoản 1). Tuy nhiên, cho đến nay, Việt Nam chưa có bất kỳ văn bản nào hướng dẫn đầy đủ và cụ thể về tiêu chí duy trì độc quyền, thẩm quyết xác định và quyết định duy trình tình trạng độc quyền, tổ chức được giao độc quyền nhà nước hoặc đặc quyền nhà nước. Vì vậy, nghiên cứu pháp luật EU về độc quyền nhà nước sẽ đóng góp một số kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam trong việc tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về độc quyền nhà nước.

                                                                                                                                                                 * Nguyễn lan Anh 

 

Danh mục tài liệu tham khảo

  1. Ủy ban Quốc gia về Hợp tác kinh tế Quốc tế (2005), Chính sách và thực tiễn – Pháp luật cạnh tranh của Cộng hòa Pháp, Tập 1 – Thiết lập các điều kiện cần thiết cho cạnh tranh (Sách tham khảo), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia
  2. Văn phòng Thưong mại công bằng, Những ngoại lệ của dịch vụ lợi ích kinh tế chung – tìm hiểu luật cạnh tranh, Anh quốc, tháng 12/2004 (Office of Fair Trade (2004), Services of General Economic Interest Exclusion – Understanding Competition Law, UK, December 2004)
  3. Paul P. Craig, Gráinne de Buscra (2008), EU law: Text, Cases and Materials – Fourth Edition, OUP Oxford
  4. Hiệp ước của Liên minh Châu Âu (bản hợp nhất được công bố trên Công báo số 2012/C 326/01) (Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, 2012/C 326/01)
  5. Phán quyết của Toà án ngày 27/03/1974, vụ tranh chấp giữa Belgische Radio en Televisie and société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs với SV SABAM and NV Fonior, số 127-73 (Judgment of the Court of 27 March 1974, Belgische Radio en Televisie and société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs v SV SABAM and NV Fonior, Case 127-73)
  6. Phán quyết của Toà án (Phòng 06) ngày 23/04/1991, vụ tranh chấp giữa Klaus Höfner và Fritz Elser với Macrotron GmbH, số C-41/90 (Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 23 April 1991, Klaus Höfner and Fritz Elser v Macrotron GmbH, Case C-41/90)
  7. Phán quyết của Toà án ngày 10/12/1991, vụ tranh chấp giữa Merci convenzionali porto di Genova SpA với Siderurgica Gabrielli SpA, số C-179/90 (Judgment of the Court of 10 December 1991, Merci convenzionali porto di Genova SpA v Siderurgica Gabrielli SpA, Case C-179/90)
  8. Phán quyết của Toà án ngày 19/05/1993, vụ tố tụng hình sự chống lại Paul Corbeau, số C-320/91 (Judgment of the Court of 19 May 1993, Criminal proceedings against Paul Corbeau, Case C-320/91)
  9. Phán quyết của Toà án ngày 27/04/1994, vụ tranh chấp giữa Quận Almelo và các chủ thể khác với NV Energiebedrijf Ijsselmij, số C-393/92 (Judgment of the Court of 27 April 1994, vụ Municipality of Almelo and others v NV Energiebedrijf Ijsselmij, Case C-393/92)
  10.  Phán quyết của Toà án ngày 23/10/1997, vụ tranh chấp giữa Uỷ ban Châu Âu với Vương quốc Hà Lan, số C-157/94 (Judgment of the Court of 23 October 1997, Commission of the European Communities v Kingdom of the Netherlands, Case C-157/94)
  11.  Phán quyết của Toà án ngày 23/10/1997, vụ tranh chấp giữa Uỷ ban Châu Âu với Cộng hoà Pháp, số C-159/94 (Judgment of the Court of 23 October 1997, Commission of the European Communities v French Republic, Case C-159/94)
  12.  Phán quyết của Toà án ngày 18/06/1998, vụ tranh chấp giữa Corsica Ferries France SA với Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl and Ministero dei Trasporti e della Navigazione, số C-266/96 (Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 18 June 1998, Corsica Ferries France SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl and Ministero dei Trasporti e della Navigazione, Case C-266/96)

 

* Giảng viên Trường Đại học Ngoại thương

[1] Bài viết này là kết quả của nhóm nghiên cứu “Thể chế cạnh tranh và doanh nghiệp Nhà nước” thuộc trường Đại học Ngoại thương.

[2] The Treaty on the functioning of the EU - Hiệp ước của Liên minh Châu Âu trong bài này được gọi tắt là Hiệp ước

[3] Trước đây là (Hiệp ước thành lập Cộng đồng Châu Âu (Treaty establishing the European Community), Điều 86.1). Trong bài viết này, tác giả có trích dẫn một số phán quyết của Tòa án Công lý của Liên minh Châu Âu, trong các phán quyết này, Tòa án sử dụng “Hiệp ước” để chỉ Hiệp ước thành lập Cộng đồng Châu Âu.

[4] Miễn trừ tuân thủ pháp luật cạnh tranh theo Điều 6 Hiệp ước của Liên minh Châu Âu được hiểu là quốc gia thành viên được xóa bỏ cạnh tranh và duy trì tình trạng độc quyền và/hoặc cho phép doanh nghiệp hưởng đặc quyền là chỉ phải tuân thủ pháp luật cạnh tranh ở mức độ không gây cản trở cho việc thực hiện nhiệm vụ phục vụ lợi ích chung hoặc nhiệm vụ tạo lập thu nhập cho ngân sách nhà nước.

Copyright © 2014 Hội Luật gia Việt Nam

Viện Nghiên cứu Pháp luật và Kinh tế ASEAN

Tầng 3, Tòa tháp Ngôi sao (Star Tower), đường Dương Đình Nghệ, phường Yên Hòa, quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội

Email: vienaseanvn@gmail.com * Điện thoại: 04 62634949

Powered by NetLink Tech