Kết nối trí tuệ vì sự phát triển bền vững * Connecting Think - Tank for sustainable development

NHẬN DIỆN CÁC VẤN ĐỀ MÔI TRƯỜNG TRONG BỐI CẢNH HIỆP ĐỊNH TIẾN BỘ TOÀN DIỆN XUYÊN THÁI BÌNH DƯƠNG CPTPP[1] CÓ HIỆU LỰC

[1] Bài viết này dựa trên những kết quả nghiên cứu ban đầu của Đề tài NCKH cấp Bộ trong Chương trình NCKH năm 2018 của Bộ Tư pháp “Những vấn đề pháp lý trong việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường trong sản xuất, kinh d

 

          Đặt vấn đề

 

 

Luật môi trường là công cụ để xã hội và Nhà nước sử dụng để đối phó với những vấn đề về môi trường. Những vấn đề môi trường được coi là thách thức chung của toàn nhân loại ở thời điểm này là rất nhiều và không dễ để liệt kê trong phạm vi bài viết này. Các thách thức của môi trường có thể phân loại thành 3 nhóm chính:

(i) Các thách thức môi trường thuần túy do thiên nhiên mang lại, không có lỗi của con người. Những thách thức này đến từ những thảm họa thiên nhiên thuần túy như núi lửa phun trào, sóng thần, cháy rừng do sét đánh, động đất, mảnh vỡ thiên thạch va vào trái đất. Với những thách thức môi trường được tạo ra bởi các thảm họa thiên nhiên thì không quốc gia nào, dân tộc nào có thể phòng chống bằng sức mạnh vật chất và bằng thể chế, dù đó là quốc gia giàu có, phát triển hay quốc gia nghèo, chậm phát triển. Chúng ta chi có thể chung tay nhau hàn gắn và khắc phục theo triết lý trong bài hát của Michael Jackson “heal the world”.

(ii) Những thách thức của môi trường do con người tạo ra trực tiếp. Những vấn đề môi trường mà con người trực tiếp tạo ra ngày càng nhiều và càng trở nên trầm trọng. Nếu chúng ta nhìn vào thủ đô Hà Nội thôi thì ở ở góc nào cũng có vấn đề môi trường. Đi xã hơn tí nữa, chúng ta sẽ thấy những dòng sông trắng, không phải những dòng sông trắng mơ mộng, huyền ảo trong những đêm trắng ở Nga, Anh, Thụy Điển mà là những dòng sông trắng bởi bọt hóa chất. Ô nhiễm nước, ô nhiễm không khí, ô nhiễm tiếng ồn chính là những thách thức mà chúng ta đối mặt hàng ngày và hàng ngày càng trở nên tệ hại hơn. Một không gian chật hẹp của 6 quận nội thành Hà Nội đã có hàng nghìn tòa cao ốc mọc lên. Với sự tập trung các phương tiện giao thông, với hàng chục vạn điều hòa thi nhau nhả khí thì môi trường làm sao có thể giữ được sự trong sạch vốn có của nó.

(iii) Những thách thức môi trường do con người gián tiếp tạo ra. Có những thách thức môi trường mà thoạt đầu nhân loại cứ tưởng là do thiên nhiên tạo ra. Và không chỉ trước đây. Ngay bây giờ nhiều người dân, thậm chí lãnh đạo ở một số quốc gia vẫn chưa nhận ra sự thật rằng những thách thức đó là do con người tạo ra dù gián tiếp. Hạn hán, triều cường, lũ quét, sạt lỡ đất, hạn hán, ngập mặn chính là những những gì mà con người đang gián tiếp tạo ra. Chúng ta hãy hình dung, nếu những ngọn đồi, những quả núi có rừng, có thảm thực vật giữ và ngăn nước trong vài phút, không đổ ào cùng lúc vào sông suối thì lũ quét rất khó hình thành hoặc hình thành nhưng không dữ dội. Nếu đất có rừng, có thảm thực vật thì cũng khó xảy ra sạt lở. Triều cường, hạn hạn, ngập mặn là những hậu quả của biến đổi khí hậu do sự nóng lên toàn cầu. Trái đất đang nóng lên và thời tiết khốc liệt mà chúng ta trải nghiệm qua những mùa hè, mùa đông vừa qua chỉ là những hậu quả ban đầu của biến đổi khí hậu.

Trong thập kỷ hiện tại, thế giới chứng kiến rất xuất hiện nhiều hiệp định thương mại tự do song phương và đa phương thế hệ mới. Khác với những hiệp định thương mại tự do truyền thống, các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới được xây dựng trên nền tảng các nguyên tắc của WTO với việc mở rộng hơn phạm vi tác động và tạo ra những ưu đãi và thuận lợi hơn so với các cam kết trong khuông khổ WTO. Chính vì thế, nhiều hiệp định thương mại tự do thế hệ mới được coi là WTO+ mặc dù xét về tính toàn cầu thì không thể sánh với WTO. Trong số các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới thì CPTPP là ví dụ điển hình. Hiệp định này đang và sẽ mang lại các cam kết mạnh mẽ trong việc mở cửa dịch vụ, bảo hộ đầu tư. Thúc đẩy đầu tư giữa các quốc gia thành viên, đặc biệt là từ các nước phát triển vào các nước đang phát triển chắc chắn trở thành xu thế lớn sau khi CPTPP có hiệu lực. Điều này sẽ tạo nên những dòng vốn đầu tư mạnh từ các thành viên có nguồn vốn lớn đến các quốc gia đang cần vốn đầu tư vào các nước nghèo, đang phát triển như Việt Nam. Thêm vào đó, do sự tăng cường của các dòng vốn đầu tư nước ngoài, các doanh nghiệp trong nước cũng tăng cường đầu tư để tránh mất thị phần thương mại. Với CPTTP, các quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam kỳ vọng rất nhiều những cơ hội nhưng cũng sẽ đối mặt với nhiều thách thức trong đó nổi bật là thách thức về môi trường.

Đầu tư là một lĩnh vực của thương mại theo cách tiếp cận của WTO. Tuy nhiên, để giúp nhận diện tốt hơn tác động tiêu cực của con người đến môi trường thì bài viết này xem xét hai lĩnh vực này một cách độc lập tương đối nhằm phục vụ việc nhận diện các thách thức môi trường.

Thách thức môi trường từ đầu tư. Trong nhiều thập kỷ vừa qua, các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam tiếp nhận những nguồn vốn đầu tư lớn. Việt Nam cuối năm 2017, khi CPTPP chưa có hiệu lực, lượng vốn đầu tư đăng ký vào Việt Nam đã đạt 35,88 tỷUS$, tăng 44,4%so với năm 2016 (Viet Nam News, 2017). Con số này chắc chắn tăng sau khi CPTPP có hiệu lực. Chile cũng là một quốc gia thành viên của CPTPP có sức hút đối với đầu tư nước ngoài cao nhất trong số các quốc gia Mỹ La tin. Tuy có sụt giảm trong vài năm gần đây song năm 2016, Chile cũng đã thu hút được 11,3 tỷ US$ đầu tư nước ngoài. (UNCTAD, 2017).  Peru là quốc gia xếp thứ tư sau ở khu vực Mỹ Latin, sau Brazil, Columbia và Chile. Trong năm 2016, Peru thu hút được 6.86 tỷ USD đầu tư nước ngoài vào Peru  (UNCTAD, 2017). Cơ quan quản lý đầu tư của Peru hy vọng năm 2018, FDI của Peru sẽ tăng cao hơn nhiều so với năm 2017. Mexico cũng là quốc gia trong số các thành viên CPTPP mong muốn thu hút đầu tư nước ngoài. Số liệu về đầu tư nước ngoài ở Mexico cho thấy trong quí 3 năm 2017, nước này đã thu hút 5.72 tỷ USD (Statista, 2018). Những thông tin nêu trên về đầu tư nước ngoài ở một số nước thành viên CPTPP cho thấy các quốc gia này đang là một nhu cầu lớn và họ đang tìm cách cải tổ chính sách, pháp luật để thu hút được nhiều FDI hơn nữa. Một trong những mục tiêu chính sách mà các quốc gia thành viên CPTPP, ít nhất là các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Mexico, Peru, Chile, Malaixia khi ký CPTPP là thúc đẩy việc thu hút đầu tư nước ngoài.

Đầu tư nước ngoài có vai trò vô cùng quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế của các nước đang phát triển. Tuy nhiên, cần thấy rằng đầu tư nước ngoài cũng kèm theo nhiều tác động tiêu cực, nhất là là sự ô nhiễm, suy thoáimôi trường. Với nhiều quốc gia phát triển, đầu tư nước ngoài cũng đồng nghĩa với sự suy thoái môi trường nghiêm trọng. Nhiều quốc gia phát triển đang trở thành thiên đường xả thải (Havens polution) của các doanh nghiệp, các nhà đầu tư từ các nước phát triển, một khái niệm được bàn nhiều trong các tranh luận về đầu tư và môi trường và trở thành một giả định khoa học về tác động giữa FDI đến môi trường. Giả định này gắn với thực tế là nhiều công ty chuyển hoạt động đầu tư, sản xuất kinh doanh của mình vào các nước kém phát triển, nơi có lao độngrẻ và đặc biệt là các nước này dễ chấp nhận đánh đổi môi trường lấy sự phát triển. Việt Nam trong ba thập kỷ vừa qua cũng đã ở trong tình trạng hy sinh môi trường để đánh đổi sự phát triển. Cũng như ở nhiều quốc gia khác, hậu quả của đầu tư nước ngoài cũng như đầu tư trong nước đối với môi trường khó có thể xác định ngay tại thời điểm đầu tư. Điều này khiến nhiều nước coi thường giá trị của môi trường cho đến khi xảy ra các sự cố môi trường. Việc Formosa gây ô nhiễm nghiêm trọng môi trường biển ở các tỉnhmiền Trung Việt Nam, Nhà máy giấy LeeMan gây ô nhiễm nguồn nước ở Nam Bộ, việc triển khai dự án khai thác Boxit ở Tây Nguyên bất chấp những cảnh báo và phản đổi của cộng đồng, đặc biệt là các nhà hoạt động môi trường là những ví dụ điển hình cho thấy sự đánh đổi môi trường lấy các dự án phát triển công nghiệp ở Việt Nam. Tình trạng tương tự cũng xảy ra ở nhiều nước đang phát triển trong khu vực Đông Nam Á cũng như nhiều nơi khác trên thế giới. Một báo cáo nghiên cứu về tình trạng ô nhiễm gắn với đầu tư nước ngoài cho thấy ở nhiều quốc gia Đông Nam á việc tăng chỉ số về tỷ trọng FDI so với GDP gắn với việc tăng các chỉ số phát thải khí CO2. Ví dụ ở Malaysia, năm 1970 FDI chiếm chỉ 0,09% GDP thì chỉ số phát thải CO2 là 1,33. Năm 1975, 1980, 1985, 1990, 1995 và 2000, tỷ lệ FDI trong GDP tăng tương ứng là 0,35; 0,9; 0,7; 2,61; 5,82; 3,79 thì chỉ số phát thải khí CO2 là 1,33; 1,57; 2,03; 2,29; 3,04; 5,57; 5;9. Năm 2001, tỷ lệ FDI so với ngân sách tụt xuống chỉ còn 0,55 song chỉ số phát thải CO2 vẫn cao ở mức 6.0 (Yasmin Merican et all, 2007, p 247). Điều này cho thấy thấy khi đã bị ô nhiễm thì ngay cả việc giảm FDI cũng khó có thể phục hồi được môi trường.

Thách thức môi trường từ thương mại. Với CPTPP và các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, một thị trường rất lớn được hình thành. Việc cắt giảm thuế quan theo các cam kết trong khuôn khổ CPTPP và các hiệp định FTA thế hệ mới là rất mạnh. Gần như thuế đối với 100% các sản phẩm hàng hóa sẽ được xóa bỏ ngay hoặc theo lộ trình. Luân chuyển và tiêu thụ hàng hóa giữa các quốc gia thành viên sẽ trở nên nhanh chóng và có qui mô lớn so với trước đây. Hàng hóa luân chuyển dễ dàng hơn khiến cho các nước dễ dàng tiếp cận và được đáp ứng các nhu cầu tiêu dùng. Các dịch vụ như giao thông vận tải, xây dựng, logstics, bảo hiểm, ngân hàng, tài chính, đào tạo được phát triển mạnh với sự hiện diện thương mại của các doanh nghiệp nước ngoài, các công ty đa quốc gia. Những tác động của thương mại đối với môi trường có thể nhận diện qua những khía cạnh định tính và định lượng. Tuy nhiên, trong phạm vi bài viết này không đề cập đến những khía cạnh định lượng và chỉ nhận diện ở một vài khía cạnh định tính sau:

(i) Sự gia tăng việc mua bán gỗ, sản phẩm gỗ đương nhiên dẫn tới sự giảm diện tích rừng. Thương mại gỗ càng mở rộng thì môi trường rừng càng bị đe dọa. Rất dễ hình dung, trong thời kỳ Việt Nam bị cấm vận, việc xuất khẩu hàng hóa nói chung và xuất gỗ khẩu nói riêng bị hạn chế thì diện tích rừng giảm chậm. Cùng với việc mở rộng xuất khẩu gỗ thì diện tích rừng bị mất nhanh.

(ii) Sản xuất và nhập khẩu ô tô càng tăng trưởng thì tốc độ ô nhiễm không khí tăng theo tỷ lệ thuận. Khi Hà Nội đang ở trong thời kỳ bao cấp, chúng ta chưa bao giờ lo lắng về không khí ô nhiễm. Với lượng ô tô nhập khẩu rất lớn trong thập kỳ cuối của thế kỷ XX và gần hai thập kỷ đầu của thể kỷ XXI cùng với sự phát triển của ngành sản xuất ô tô trong nước, Hà Nội mới bắt đầu ở trong tình trạng ô nhiễm không khí và tiếng ồn như hiện nay.

(iii) Tự do hóa thương mại dẫn đến sự đa dạng của thị trường xuất nhập khẩu. Phế liệu cũng trở thành mặt hàng nhập khẩu. Những phế liệu đủ các loại được nhập về đang biến Việt Nam thành bãi chứa rác thải của các nước phát triển. Ở thời điểm này, tại các cảng biển và cảng đường bộ đang tồn đọng hàng nghìn công téc nơ rác thải, thậm chí là rác thải nguy hại. Số liệu thống kế thì các doanh nghiệp Việt Nam đã tham gia chuyển khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất hơn 3.500 container phế thải vào Việt Nam, trong đó có hơn 2.000 container với khối lượng khoảng 40.000 tấn ắc quy chì phế thải qua cảng Hải Phòng. Đây là những mặt hàng đã được quy định kiểm soát kỹ lưỡng bởi công ước Basel, có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng trong quá trình vận chuyển, tái chế. Những rác thải này nếu được chế biến với công nghệ thô sơ thì ô nhiễm môi trường là hậu quả tất yếu. Đáng nói là phần lớn các doanh nghiệp nhập khẩu rác thải làm nguyên liệu đề không có công nghệ xử lý hiện đại. Tình trạng nhập khẩu rác là ví dụ  về tác động tiêu cực khá điển hình, dễ nhận thấy của thương mại đối với môi trường.

(iv) Tác động tiêu cực của tự do hóa thương mại đến môi trường thể hiện khá rõ nét trong việc khai thác và xuất khẩu ồ ạt các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Việc khai thác các loại quặng, đặc biệt là quặng bô xít gây có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cao. Qui mô xuất khẩu càng lớn thì nguy cơ ô nhiễm càng cao. Những vụ vỡ đập chứa bùn đỏ ở Đắk Nông, vỡ đập chứa chất thải của Nhà máy DAP ở Lao Cai, vỡ đập chứa bùn thiếc ở Nghệ An vv. là những minh chứng điển hình cho nguy cơ ô nhiễm môi trường của việc khai thác, chế biến và xuất khẩu khoáng sản. Khai thác khoáng sản, nông nghiệp, sản xuất công nghiệp là những thành tố chịu trách nhiệm chủ yếu đối với sự ô nhiễm và suy thoái môi trường hiện nay. (The European Environment Agency, 2010)

Tự do hóa thương mại mạnh mẽ hơn nhờ CPTPP sẽ làm thay đổi rất nhiều thói quen và nhu cầu tiêu dùng của con người. Khi điều hòa nhiệt độ không được nhập khẩu và sản xuất đại trà và giá rất cao thì người tiêu dùng ít có cơ hội sử dụng chúng. Sơ dĩ như vậy là vì khan hiếm do thị trường nội địa chưa cung cấp được, sản phẩm nhập khẩu thì đắt đỏ do bị áp thuế cao. Tuy nhiên, với việc thuế suất về 0 hay giảm đến mức tối thiểu cộng với những máy điều hòa được sản xuất rất rẽ trong nước để cạnh tranh với hàng nhập khẩu thì việc sở hữu và sử dụng những chiếc mày điều hòa không còn là mơ ước của người dân có mức thu nhập thấp. Như vậy, thay vì sử dụng những chiếc quạt nan hay quạt điện của từ nhiều thế kỷ trước, con người sử dụng điều hòa nhiệt độ. Dĩ nhiên, khí thải từ điều hòa nhiệt độ không tự mất đi mà được thải vào không khí chúng ta đang phải thở.

Việc sở hữu, sử dụng  ô tô, xe máy cũng tương tự. Trước thời kỳ đổi mới, tức là cách đây 30 năm, trên các thành phố lớn của Việt Nam xe đạp là phương tiện giao thông thịnh hành nhất. Thỉnh thoảng, mới có một vài chiếc xe máy và ô tô cá nhân thì vô cùng hiếm hoi.  Ở thời điểm này, người viết chưa truy cập được tổng số ô tô người dân Việt Nam sở hữu song số liệu sau đây cũng giúp chúng ta hình dung được. Chỉ riêng 6 tháng đầu năm 2018, tổng số ô tô đã bán ra trên thị trường nội địa là 125.659 xe, giảm 6% so với cùng kỳ năm ngoái. (Thời báo Tài chính, 2018). Điều này có nghĩa là chỉ trong năm 2017 và 2018, hơn nửa triệu ô tô đang được người dân sử dụng làm phương tiện đi lại. Nếu tính cả lượng ô tô của những năm trước đó thì rất lớn. Số lượng xe máy thì còn khồng lồ hơn. Số lượng ô tô, xe máy này đối với những quốc gia có diện tích lớn thì sự ô nhiễm môi trường có thể không cao song đối với Việt Nam, đặc biệt đối với các thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng v.v sẽ trở nên nghiêm trọng trong vài năm tới.

Việc sử dụng các sản phẩm không phân hủy như túi ni lông đựng hàng hóa, nhất là thực phẩm đang tạo ra một cuộc khủng hoảng thực sự về môi trường khi chúng tràn ngập các hồ, sông, kể cả những hồ sông ở vùng sâu, vùng cao là điểm đến của du lịch. Thói quen gói rác vào túi ni lông, thả xuống hồ và sông, vất trên đường phố, đường làng, các khu du lịch đang làm ô nhiễm môi trường và xấu cảnh quan tự nhiên.

Thói quen thiếu thân thiện với môi trường và nhu cầu tiêu dùng tăng tác động tiêu cực đến môi trường ở nhiều góc độ khác.

Nhu cầu đối với nguồn tài nguyên thiên nhiên trên toàn thế giới đã tăng khủng khiếp trong những thập kỷ qua. Động lực chủ yếu của quá trình này là bùng nổ dân số chủ yếu ở các nước đang phát triển, sự thịnh vượng và tiêu dùng ở mức cao nhất ở các nước phát triển. Nhu cầu này là nguyên nhân gây ra những tác động tiêu cực không thể khắc phục đối với hệ sinh thái và dịch vụ sinh thái toàn cầu. 73 170 km2 rừng bị phá hủy hàng năm trong giai đoạn 2000–2005. Từ năm 1960, 1/3 đất nông nghiệp trên toàn thế giới bị bỏ hoang, bị cạn kiệt do sử dụng quá tải và do suy thoái đất. (The European Environment Agency, 2010)

Nghiên cứu của Cơ quan Môi trường EU dựa trên nhiều khảo sát định lượng được các nhà khoa học, các tổ chức thực hiện đã chỉ ra ba yếu tố cơ bản nhất trong tiêu dùng có ảnh hưởng tiêu cực đối với môi trường là tiêu thụ thực phẩm; nhà ở và  hạ tầng và giao thông. Ba lĩnh vực này của tiêu dùng đóng góp 68% khí thải nhà kính (Green House Gas -GHG), 69 %  lượng phát thải tiền khí nhà kính vào tầng ozon. (The European Environment Agency, 2010)  

Đầu tư, thương mại và tiêu dùng đang rất ảnh hưởng đến môi trường song không phải quốc gia nào, người dân nào cũng nhận biết. Với nhiều quốc gia đang phát triển, việc hy sinh môi trường đổi lấy sự tăng trưởng không phải là điều hiếm gặp. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng này trong đó có tác động rất lớn của thương mại và đầu tư đến chính sách quốc gia, đến chính sách quốc tế từ đó làm suy yếu tính độc của các chính phủ trong việc xây dựng chính sách, pháp luật về môi trường phù hợp và hướng tới sự phát triển bền vững. Rất nhiều các chuyên gia và các tổ chức quốc tế bày tỏ quan ngại đối với những cuộc chạy đua, cạnh tranh của các quốc gia chậm phát triển và đang phát triển nhằm thu hút đầu tư bằng việc nhượng bộ các vấn đề bảo vệ môi trường. Họ gọi cuộc chạy đua đó là chạy đua xuống đáy. Khi các nhà sản suất ở những quốc gia có tiêu chuẩn bảo vệ môi trường cao hơn chịu sức ép của các doanh nghiệp do họ bị yếu thế trong cạnh tranh so với các nhà sản xuất ở những nước có tiêu chuẩn môi trường thấp tác động đến chính sách nhằm hạ tiêu chuẩn bảo vệ môi trường để nâng cao tính cạnh tranh về giá sản phẩm. Tư duy “chết từ từ còn hơn chết ngay” ngấm vào chính sách của các quốc gia đang tìm mọi cách thu hút đầu tư nước ngoài bằng việc giảm hoặc thậm chí gỡ bỏ những yêu cầu, những tiêu chuẩn bảo vệ mối trường.

Doanh nghiệp, người dân nhiều khi do lợi nhuận, do sinh kế, nhiều khi do ý thức dễ bỏ qua các nguy cơ ô nhiễm môi trường cả trong kinh doanh lẫn trong tiêu dùng. Nhiều doanh nghiệp sẵn sàng cho ô tô chở ra sông, hồ vứt hàng nghìn gia súc, gia cầm chết vì dịch vì không muốn bỏ ra chi phí để xử lý. Vứt gia súc, gia cầm xuống sông, hồ là giải pháp “tiết kiệm nhất” đối với họ. Tư duy Tư duy “chết từ từ còn hơn chết ngay” đang tác động đến những người dân trong các làng nghề truyền thống. Ô nhiễm không khí, ô nhiễm tiếng ồn, ô nhiễm môi trường nước cũng chưa sao nhưng sẽ chết đói nếu không sản xuất. Trong luận án của mình “Pháp luật về ô nhiễm môi trường do các hoạt động của làng nghề ở Việt Nam gây ra hiện này”, TS Lê Kim Nguyệt chỉ rõ nhận thức của các chủ thể có hoạt động ở làng nghề về vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm soát môi trường còn hạn chế. Đặc biệt, các hộ gia đình, cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụ và ngay cả người dân ở làng nghề chư nhận rõ về lợi ích của hoạt động này đối với chính bản thân họ. Nhận định này của TS Lê Kim Nguyệt dựa trên nhiều khảo sát đã được thực hiện ở các làng nghề tại nhiều địa phương khác nhau trong cả nước. (Lê Kim Nguyệt, 2014, tr 142). TS Trần Lệ Thu trong Luận án của mình “Pháp luật đánh giá tác động môi trường qua thực tiễn ở thành phố Hà Nội” cũng chỉ ra nhận thức chưa đầy đủ của các cơ quan có thẩm quyền, của chủ đầu tư và cả người dân về tác động tiêu cực của các dự án đầu tư đối với môi trường. Chính vì nhận thức chưa đầy đủ này đã dẫn đến tình trạng tiến hành đánh giá tác động môi trường một cách hình thức qua loa, đại khái để đáp ứng điều kiện hồ sơ đầu tư. (Trần Lệ Thu, 2015, tr 119).

Thể chế bảo vệ môi trường của Việt Nam thực sự đang có vấn đề. Phải thừa nhận rằng Việt Nam đang có những cố gắng rất lớn trong việc xây dựng chính sách và pháp luật môi trường hướng tới sự phát triển bền vững. Việc trong vòng 25 năm, Việt Nam ban hành 3 luật môi trường và hàng trăm nghị định, thông tư hướng dẫn thực hiện những luật này cho thấy những cố gắng. Điều đáng nói là các qui định của pháp luật môi trường Việt Nam tiệm cận một cách cơ bản pháp luật quốc tế về môi trường, thể hiện tốt các cam kết quốc tế của Việt Nam trong lĩnh vực này. Mặc dù có những cố gắng lớn như vậy từ phía Nhà nước song môi trường vẫn chưa được bảo vệ một cách hiệu quả và thể chế môi trường chưa phù hợp chính là một trong những nguyên nhân cơ bản. Quan điểm vừa nêu xem chừng là thiếu lô gic vì ngay ở trên, pháp luật, chính sách môi trường của Việt Nam được đánh giá là tiến bộ, tiệm cận được pháp luật quốc tế về môi trường. Nếu hiểu thể chế chỉ bao gồm chính sách và pháp luật thì nhận định trên có thể bị coi là thiếu lô gic. Tuy nhiên, thể chế không chỉ bao gồm pháp luật. Thế chế cần được hiểu rộng hơn, toàn diện hơn. Theo Douglas North, người được giải thưởng Nobel về kinh tế, thể chế là toàn bộ tất những ràng buộc mà con người tạo ra nhằm định hình các quan hệ tương tác về chính trị, kinh tế, xã hội. Những ràng buộc này bao gồm những ràng buộc phi chính thức (ràng buộc mang tính xã hội, tôn giáo, phong tục, truyền thống) và những ràng buộc chính thức như hiến pháp luật .v.v. (Douglas North, 1991, trang 1) Theo Douglas North, pháp luật và chính sách không phải là điều cơ bản nhất. Qui trình phát triển cơ chế thực thi mới là con đường dài phải đi. Ông cho rằng khi nhiều cơ quan pháp luật giải quyết tranh chấp thương mại thì việc phát triển cơ chế hiệu lực thực thi bởi các thương nhân rất quan trọng. Như vậy, thể chế bao gồm nhiều yếu tố cấu thành trong đó pháp luật, chính sách chỉ là một trong số đó. Cũng theo Douglas North, pháp luật, chính sách có thể tốt nhưng vẫn không đủ để tạo sự phát triển. Điều này đúng trong trường hợp của Việt Nam, ít nhất là đối với lĩnh vực môi trường. Một ví dụ đủ để minh chứng điều này là chỉ không lâu sau khi Luật Môi trường 2014 ban hành với nhiều kỳ vọng sẽ giúp hạn chế, kiểm soát được tình trạng ô nhiễm thì sự kiện Formosa xảy ra. Tiếp đó là hàng loạt các dự án lớn gây ô nhiễm nghiêm trọng được tiếp tục bị phát hiện tạo nên một cơ địa chấn trong lĩnh vực môi trường. Các dự án này đều có đánh giá tác động môi trường được cơ quan có thẩm quyền. Tuy nhiên, chỉ một phần thể chể chế được tham gia cuộc chơi “chọn giữa dự án và môi trường”, cụ thể nhà nước, doanh nghiệp. Cộng đồng và người dân còn chưa tham gia vào cuộc chơi này.

Sự bất cập về thể chế môi trường cho thấy Nhà nước đang thượng tôn pháp luật nhưng chưa thượng tôn được vai trò của pháp luật. Điều này có nghĩa là pháp luật chỉ được sử dụng để soi khi có vi phạm, khi cần xử lý. Giá trị kiến tạo cuộc chơi sòng phẳng bằng các ràng buộc còn rất hạn chế. Nhận định này rất dễ được minh chứng qua phân tích hai khía cạnh sau:

Thứ nhất, về qui hoạch môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 dành toàn bộ chương 2 với 26 điều để qui định về những vấn đề này. Chỉ cần phân tích thực tiễn đánh giá tác động môi trường đủ thấy rõ những bất cập của thể chế. Cụ thể, việc đánh giá tác động môi trường thì có song hiệu quả của nó trong việc kiểm soát các dự án đầu tư nhằm ngăn chặn tình trạng ô nhiễm môi trường thì không hiệu quả. Sự tham gia và giám sát của cộng đồng còn hạn chế. Tình trạng các hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường được thành lập một cách hình thức, không hoạt động hoặc hoạt động chiếu lệ diễn ra ở nhiều dự án, thậm chí ở cả những dự án lớn như Nhiệt điện Vĩnh Tân, Formosa, Boxit Tây Nguyên.

Thứ hai, việc bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường tư các hoạt động của doanh nghiệp, của các dự án vẫn mới chỉ tồn tại trên giấy. Thực tiễn tư pháp cho thấy hầu như vô cùng ít các vụ gây ô nhiễm môi trường được tòa án thụ lý và giải quyết. Con số đỏ quá nhỏ với những vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường gây ô nhiễm dẫn đến thiệt hại của người dân. Luật Bảo vệ môi trường có 19 lần khẳng định trách nhiệm bồi thường thiệt hại và có chương riêng (Chương 19) qui định về cơ chế bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, kể từ khi Luật bảo vệ môi trường 2014 có hiệu lực cho đến nay, cuộc chơi sòng phẳng giữa tổ chức, doanh nghiệp vi phạm và người bị thiệt hại vẫn chưa diễn ra. Cuộc chơi đó cần thể chế phù hợp và đồng bộ. Tòa án, các cơ quan bảo vệ môi trường, doanh nghiệp, cộng đồng, người dân có liên quan trên nền tảng cần phải có những cơ chế tương tác, những ràng buộc chặt chẽ.

 

          3. Bảo vệ môi trường trong các qui định của CPTPP

             3.1. Các cam kết chung trong khuôn khổ CPTPP

             Các quốc gia thành viên khi ký CPTPP hầu như nhận thức được đầy đủ tác động của thương mại, đầu tư đối với môi trường.

Những người soạn thảo CPTPP hầu như rất ý thức được mối liên hệ quan trọng giữa pháp luật, tăng trưởng kinh tế và môi trường: Có một sự nhận thức rộng rãi rằng Nhà nươc có vai trò điều tiết sự tiếp cận của thành phần tư đối với tài nguyên thiên nhiên ở cấp độ quốc gia, luật quốc tế có vai trò đảm bảo cách tiếp cận toàn cầu mới đối với sở hữu và khai thác tài nguyên.

(The New Zealand Medical Journal, 2018, Climate change, human health and the CPTPP)

         Vì vậy, CPTPP đã dành rất nhiều sự quan tâm cho việc bảo vệ môi trường. Chương 20 của Hiệp định với 23 điều đã qui định rất cụ thể nghĩa vụ của mỗi quốc gia thành viên trong việc bảo vệ môi trường. Nghĩa vụ bảo vệ môi trường của các thành viên CPTPP được thể hiện rất rõ trong mục tiêu của chương 20. Tại mục 20.2, Hiệp định khẳng định các quốc gia thành viên sẽ thúc đẩy thương mại và chính sách môi trường hỗ trợ lẫn nhau; thúc đẩy bảo vệ môi trường mức độ cao và thực thi hiệu quả pháp luật về môi trường; tăng cường năng lực của các thành viên trong giải quyết các vấn đề môi trường liên quan đến thương mại. Các thành viên sẽ hợp tác tăng cường để bảo vệ và bảo tồn môi trường và quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên của mình, mang lại những lợi ích, đóng góp vào sự phát triển bền vững, tăng cường quản trị môi trường và bổ sung cho các mục tiêu của Hiệp định này. Bên cạnh khẳngđịnh cam kết thúc đẩy bảo vệ môi trường, Hiệp định cũng yêu cầu các thành viên không dùng những rào cản môi trường trá hình để hạn chế thương mại và đầu tư.

          Thứ nhất, các quốc gia thành viên thừa nhận tầm quan trọng của thương mại,  chính sách và thực tiễn môi trường có tính hỗ trợ lẫn nhau để cải thiện việc bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triển bền vững. Cam kết nhấn mạnh đến khía cạnh hỗ trợ lẫn nhau giữa thương mại và chính sách, thực tiễn môi trường trong mỗi quốc gia thành viên và giữa các quốc gia thành viên với nhau. Cam kết này được hiểu là phát triển thương mại phải giúp cải thiện việc bảo vệ môi trường và việc bảo vệ môi trường không trở thành rào cản trá hình cho hoạt động thương mại, đầu tư.

Thứ hai,  các Bên thừa nhận chủ quyền của mỗi thành viên trong việc thiết lập mức độ riêng và những ưu tiên riêng cho việc bảo vệ môi trường trong nước cũng như trong việc thiết lập, thông qua hoặc sửa đổi các luật và chính sách môi trường của mình.

Thứ ba, CPTPP không cho phép bất cứ thành viên nào lảng tránh hay kéo dài việc thực thi hiệu quả pháp luật môi trường hay tái diễn tình trạng này bằng hành động hoặc không hành động một cách có ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư giữa các Bên, kể từ ngày Hiệp định này có hiệu lực đối với Bên đó. Qui định này của CPTPP khác với các qui định của WTO về thương mại và môi trường. CPTPP hướng nhiều đến các tác động của thương mại đối với môi trường trong lúc WTO đưa ra các nguyên tắc nhằm hạn chế việc sử dụng các biện pháp bảo vệ môi trường để tạo các rào cản thương mại.

Thứ tư, CPTPP cho phép các thành viên bảo lưu quyền tự định đoạt và đưa ra quyết định liên quan đến việc điều tra, truy tố, quản lý và tuân thủ pháp luật môi trường; phân bổ nguồn lực thực thi các văn bản pháp luật môi trường khác được xác định là có các ưu tiên môi trường cao hơn. Khi thực hiện quyền tự quyết trong việc thực thi pháp luật môi trường, các thành viên được coi là tuân thủ khoản 4 việc hành động hoặc không hành động thể hiện việc áp dụng hợp lý quyền tự định đoạt, hoặc là kết quả của một quyết định ngay tình về phân bổ các nguồn lực phù hợp với các ưu tiên thi hành pháp luật môi trường của mình. Cam kết này trong  cho thấy mức độ quan tâm rất cao của CPTPP đến bảo vệ môi trường. So với các cam kết của WTO về các khía cạnh môi trường của thương mại thì CPTPP có những cam kết chung thể hiện mong muốn cao hơn của các Bên trong việc thúc đẩy tính tương hỗ giữa phát triển thương mại và bảo vệ môi trường.

          CPTPP có khá nhiều các qui định cụ thể nhằm đạt được mục tiêu bảo vệ môi trường trong quá trình mở rộng thương mại và đầu tư giữa 11 quốc gia thành viên. Các biện pháp cụ thể được gắn với việc thực thi pháp luật môi trường mà CPTPP định nghĩa rất rõ. CPTPP xác định cụ thể luật nào của quốc gia thành viên được coi là luật môi trường theo tinh thần của hiệp định này. Đối với Việt Nam, CPTPP coi Luật môi trường là luật của Quốc hội, Pháp lệnh của UBTV Quốc hội về môi trường, các nghị định của Chính phủ hướng dẫn thực hiện luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTV Quốc hội về môi trường. Trong số các biện pháp cụ thể về bảo vệ môi trường mà CPTPP dành cho các quốc gia thành viên, cần lưu ý các biện pháp sau đây.

             Thứ nhất, CPTPP yêu cầu các quốc gia thành viên nâng cao nhận thức trong  công chúng về luật, chính sách môi trường của mình bao gồm cả những thủ tục thực thi và đảm bảo khả năng tiếp cận dễ dàng cho công chúng đối với các thông tin đó. Cũng nhằm nâng cao nhận thức của người dân, CPTPP yêu cầu các quốc gia thành viên tìm mọi cách đáp ứng yêu cầu thông tin liên quan đến việc thực hiện các qui định trong chương 20 của Hiệp định về môi trường. Tổ chức tham vấn cộng đồng cũng được CPTPP coi là một giải pháp mà các thành viên cần thực hiện. Cụ thể, các thành viên sử dụng các cơ chế tham vấn hiện có hoặc thiết lập cơ chế tham vấn mới để thực hiện các qui định của CPTPP về bảo vệ môi trường. Các ủy ban tư vấn quốc gia cũng là một trong số các ủy ban tham vấn như vậy. Những ủy ban tham vấn này có thể bao gồm những người có kinh nghiệm liên quan đến kinh doanh, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên, hoặc các vấn đề môi trường khác.

             Thứ hai, CPTPP qui định các biện pháp mà các quốc gia có thể tiến hành để thực thi nghĩa vụ bảo vệ môi trường theo chương 20 Hiệp định. Trước hết cần kể đến nghĩa vụ công khai các báo cáo do các thiết chế của mình xác lập liên quan đến việc thực hiện các qui định của chương 20 về bảo vệ môi trường. Cụ thể, mỗi thành viên sẽ phải qui định thủ tục tiếp nhận, xem xét báo cáo do các thiết chế của mình đệ trình, phản hồi kịp thời bằng văn bản các báo cáo đó, giúp dân chúng tiếp cận với báo cáo thông qua các phương tiện thích hợp. Các trang thông tin điện tử được liệt kê đầu tiên như là một trong số các phương tiện đó.

             CPTPP yêu cầu mỗi thành viên chỉ định một cơ quan đầu mối để thông tin cho các thành viên khác về việc thực hiện các qui định của chương 20 về môi trường. Trong vòng 90 ngày kể từ ngày Hiệp định có hiệu lực, các thành viên thông báo cho nhau về cơ quan đầu mối này. Trường hợp nếu một thành viên thay đổi cơ quan đầu mối thì phải thông báo cho các thành viên còn lại về sự thay đổi đó. Bên cạnh cơ quan đầu mối, mỗi thành viên của CPTPP thành lập Ủy ban môi trường bao gồm đại diện cấp cao của chính phủ, của các cơ quan thương mại và môi trường. Ủy ban này có nhiệm vụ thực hiện các qui định về bảo vệ môi trường trong Hiệp định.

             Nhận thức được tầm quan trọng của doanh nghiệp và các thể chế tự nguyện trong bảo vệ môi trường, CPTPP yêu cầu các thành viên khuyến khích các doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi lãnh thổ và quyền tài phán của mình tự nguyện áp dụng vào các chính sách và thực tiễn hoạt động của mình những nguyên tắc về  trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp có liên quan đến môi trường, phù hợp với các tiêu chuẩn và các hướng dẫn được quốc tế công nhận và được quốc gia thành viên ủng hộ.

          Các cơ chế tự nguyện cũng được CPTPP đưa ra để nâng cao hiệu suất môi trường. Hiệp định khuyến khích các thành viên sử dụng các cơ chế linh hoạt và tự nguyện để bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường trong lãnh thổ của mình.  Các cơ chế tự nguyện như tự kiểm toán, tự báo cáo, các kích thích dựa vào thị trường, tự nguyện chia sẽ thông tin và giám định, đối tái công tư v.v cần được các thành viên sử dủng để đạt được và duy trì cấp độ cao trong hoạt động bảo vệ môi trường và thực thi pháp luật môi trường. Để đạt được mục đích này, các thành viên của CPTPP khuyến khích và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh doanh, các tổ chức phi chính phủ và những người khác có quan tâm tham gia sự phát triển các tiêu chí được sử dụng để đánh giá hiệu suất môi trường, tiếp tục hoàn thiện các tiêu chí hiện có. Các thành viên được CPTPP khuyến khích, cho phép các cơ chế tự nguyện quảng bá các sản phẩm dựa trên chất lượng môi trường của mình song phải đảm bảo để các quảng cáo này đáp ứng các yêu cầu như (a) trung thực, không gây hiểu lầm và có xem xét qua các thông tin khoa học và kỹ thuật;(b) được dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế và các kiến ​​nghị có liên quan hoặc các hướng dẫn và thông lệ tốt nhất có thể;(c) thúc đẩy cạnh tranh và đổi mới; và (d) không áp dụng các quy định kém thuận lợi hơn đối với một sản phẩm trên cơ sở xuất xứ. Bên cạnh đó, CPTPP còn khuyến cáo các thành viên không để các cơ chế tự nguyện được sử dụng để tạo ra những rào cản không cần thiếtđối với thương mại.

          Thứ ba, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trường là điểm nhấn quan trọng trong CPTPP. Cần khẳng định rằng, sự xuất hiện cơ chế giải quyết vi phạm và tranh chấp môi trường trong Hiệp định này là một thành công quan trọng trong đàm phán TPP trước đây với việc ký CPTPP. Cơ chế xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trường trong khuôn khổ CPTPP cho phép các thành viên thực thi tốt hơn pháp luật bảo vệ môi trường, hướng tới việc hiệu suất môi trường cao nhất và bền vững.

          Về xử lý vi phạm, CPTPP yêu cầu các thành viên bảo đảm rằng cá nhân, pháp nhân ư trú hoặc hoạt động trong lãnh thổ của mình được quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền điều tra vi phạm pháp luật về môi trường mà họ bị cáo buộc, được quyền yêu cầu các nhà chức trách có thẩm quyền dành cho những yêu cầu này sự xem xét nghiêm túc, phù hợp với pháp luật hiện hành.

          CPTPP qui định rằng mỗi thành viên phải đảm bảo tính minh bạch, công bằng, công minh trong các thủ tục tư pháp, bán tư pháp hay thủ tục hành chính trong thực thi pháp luật môi trường, kể cả xử lý những vi phạm bị cáo buộc và buộc các thành viên phải thực hiện các thủ tục như vậy theo đúng pháp luật. CPTPP yêu cầu các thành viên đảm bảo các phiên tòa xử vi phạm môi trường phải công khai từ những trường hợp việc thực thi công lý đòi hỏi khác dựa trên những căn cứ, thủ tục luật định. Mỗi thành viên đảm bảo để những cá nhân, pháp nhân có lợi ích được hợp pháp được tiếp cận các thủ tục tư pháp, bán tư pháp hay hành chính không bị cản trở. CPTPP cho phép mỗi thành viên qui định các hình thức xử phạt hoặc biện bồi thường thích hợp đối với những vi phạm pháp luật môi trường nhằm đảm bảo thực thi hiệu quả.pháp luật môi trường. Những chế tài hoặc biện pháp bồi thường bao gồm quyền khởi kiện người vi phạm để đòi bồi thường hoặc quyền tìm kiếm hành động can thiệp của chính phủ. Mỗi hành viên bảo đảm xem xét một cách thích hợp các yếu tố liên quan khi ban hành các chế tài hoặc biện pháp bồi thường này trong đó cần kể đến trước hết là mức độ nghiêm trọng của vi phạm, đối với môi trường và lợi ích kinh tế mà người vi phạm thu được từ hành vi vi phạm.

          Thứ tư, cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường trong CPTTP được qui định riêng bên cạnh cơ chế giải quyết tranh chấp phát sinh từ Hiệp định được thiết kế trong chương 28. Cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường trong CPTPP về cơ bản cũng có những thành tố thông thường trong các cơ chế giải quyết tranh chấp thành lập ở các thiết chế quốc tế. Cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường gắn chặt với cơ chế giải quyết tranh chấp chung của Hiệp định.

          Khi phát sinh tranh chấp môi trường giữa các thành viên, các thành viên có tranh chấp thực hiện việc tham vấn theo Điều 20.20; 201.21; 30.22, cụ thể là tham vấn vấn đề môi trường, tham vấn thông qua đại diện cấp cao, tham vấn cấp bộ.  Qui trình tham vấn được qui định rất cụ thể. Nếu các bên tham vấn không thể giải quyết được vấn đề nảy sinh trong vòng 60 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu tham vấn thì các thành viên tham vấn hoặc thành viên đề nghị tham vấn có thể yêu cầu thành lập ban hội thẩm.Việc thành lập ban hội thẩm để giải các vấn đề môi trường được tiến hành theo các trình tự, thủ tục và thành phần được qui định trong cơ chế giải quyết tranh chấp chung của Hiệp định. (CPTPP, 2018, Chapter 28) Các qui trình, thủ tục thành lập ban hội thẩm trong CPTPP rất cụ thể và có những đảm bảo thực thi tốt. Về cơ bản, các tranh chấp môi trường giữa các thành viên nếu không giải quyết được bằng cơ chế tham vấn thì sẽ được giải quyết theo cơ chế đoàn hội thẩm được thiết lập trong Hiệp định. Điều này có nghĩa các tranh chấp môi trường, thương mại, đầu tư, lao động, sở hữu trí tuệ đều có chung cơ chế thành lập đoàn hội thẩm. Những điểm khác biệt trong cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường so với cơ chế giải quyết tranh chấp chung nằm ở các qui định cụ thể liên quan đến luật áp dụng cho lĩnh vực môi trường. Cụ thể, khoản 2 Điều 20.23 qui định cho dù vai trò của các chuyên gia trong đoàn hội thẩm được qui định như thế nào thì trong một vụ tranh chấp phát sinh từ các vấn đề bảo tồn và thương mại, các đoàn hội thẩm phải tìm kiếm các hỗ trợ thích hợp từ tổ chức, cá nhân theo Công ước CITES để giải quyết vấn đề cụ thể đồng thời tạo điều kiện cho các bên tranh chấp được bình luận về những hỗ trợ kỹ thuật đó. Đoàn hội thẩm khi đưa ra báo cáo của mình cũng có trách nhiệm cân nhắc sử dụng những tư vấn hướng dẫn đã trưng cầu một cách cẩn trọng cao nhất phù hợp với bản chất của vụ việc đang tranh chấp. Trước khi khởi xướng giải quyết tranh chấp môi trường, bên khởi xưởng cần cân nhắc liệu có áp dụng luật môi trường của mình khi nó cơ bản phù hợp với những luật môi trường sẽ áp dụng đối với vấn đề tranh chấp. Nếu một thành viên yêu cầu tham vấn với các bên khác về những vấn đề phát sinh cam kết chung (CPTPP, 2018, Chapter 20, Article 20.3.4, 20.3.6) và bên trả lời cho Bên yêu cầu không duy trì pháp luật môi trường tương đương đáng kể trong phạm vi pháp luật về môi trường sẽ áp dụng cho vấn đề vụ tranh chấp, các Bên sẽ thảo luận vấn đề trong quá trình tham vấn.

                   

 

Tài liệu tham khảo

  1. CFA Institute, 2016, Environment, Social and Governance Issues in Investing
  2. CPTPP, 2018, Chapter 20 Environment
  3. Douglas North, 1991, ‘Institutions’, Journal of Economic Perspectives, Volum 5, No 1
  4. YASMINE MERICAN, ZULKORNAIN YUSOP, ZALEHA MOHD  NOOR AND LAW SIONG HOOK, 2007, ‘Foreign Direct Investment and the Pollution in Five ASEAN Nations’, International Journal of Economics and Management 1(2): 245 – 261
  5. The European Environment Agenc

Copyright © 2014 Hội Luật gia Việt Nam

Viện Nghiên cứu Pháp luật và Kinh tế ASEAN

Tầng 3, Tòa tháp Ngôi sao (Star Tower), đường Dương Đình Nghệ, phường Yên Hòa, quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội

Email: vienaseanvn@gmail.com * Điện thoại: 04 62634949

Powered by NetLink Tech